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粮食安全:一号文件的第一要义

时间:2014-02-20 10:15:18 来源:中国青年报 作者:中国青年报

    ■继中央经济工作会议把“粮食安全”放在首要地位后,2014年中央一号文件再次强调完善国家粮食安全保障体系,更加注重粮食品质和质量安全。

 

    2014年伊始,中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。这是自2004年以来,中央一号文件连续11年聚焦三农主题。继中央经济工作会议上把“粮食安全”放置首要地位后,2014年中央一号文件再次强调完善国家粮食安全保障体系,更加注重粮食品质和质量安全。中央一号文件的主要亮点如下:

 

    ■“中国人的饭碗要装中国粮”:中央一号文件提出,要完善国家粮食安全保障体系,把饭碗牢牢端在自己手上。实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。

 

    保障粮食安全是一个永恒的课题, 粮食安全事关国家安全。长期以来,中国一直实施立足国内保障粮食安全战略,强调中国人的饭碗不会端在别人的手上,尤其是主粮。对于主粮,任何一个国家都不敢让国际市场来供应,因为国际粮食市场是个投机市场。

 

    日本、韩国等国虽然都是美国的盟国,但其主粮大米还坚持自己本国生产,法国也坚持自己生产小麦。为什么?原因很简单,与其他农产品贸易相比,全球粮食贸易程度其实很低,极易导致国际粮食价格较大波动。比如,2007~2008年全球粮食价格飙升,当时俄罗斯顾忌本国的粮食安全问题而宣布出口禁令,导致数十个粮食出口国,包括大米出口大国泰国、印度、越南等竞相出台类似禁令,结果引发全球性的粮食恐慌危机,使20多个以进口为主的国家因为粮价上涨引发骚乱乃至政府倒台。面对如此剧烈波动的国际粮食市场,任何负责任的国家都不敢把本国的粮食交给国际市场来调控。如果中国的主粮也依赖国际市场来保障,国际投机商会把全球粮价给炒到天边上去。这种现状决定未来中国的主粮必须坚持自己解决。

 

    坚持“中国人的饭碗要装中国粮”和“适度扩大粮食的进口”并不矛盾,“中国粮”主要是口粮,国家提出口粮要绝对安全,中国的口粮主要指小麦和稻谷,从目前来看,中国97%以上的小麦和稻谷是自己生产的。大豆其实不是粮食,未来还有进口的空间。

 

■划定永久基本农田,确保粮食安全:中央一号文件提出,任何时候都不能放松国内粮食生产,严守耕地保护红线,划定永久基本农田。

 

    近年来有两个趋势令人担忧,其一,是回乡种田的农民以及资本下乡的企业非粮化趋势明显,主要的原因当然是种粮不赚钱。其二,是土地增减挂钩政策被滥用,以次充好现象严重。中国土地增减挂钩不规范造成不少劣地换良田,少数地方片面追求增加城镇建设用地指标,擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围,擅自扩大挂钩周转指标规模。通过增减挂钩,耕地总量没有减少,但原来的好耕地成了建设用地,耕地的质量下降了。耕地不是一推平就有生产力,它需要多年的精心培育。目前的土地增减挂钩基本上都是拿劣地换良田,耕地质量打了许多折扣,同样的面积但粮食产量却差别很大,长此以往,将影响中国粮食安全。

 

    过去的基本农田制度必须进行完善,通过建立永久基本农田,以此保护种粮的基本耕地。永久基本农田应该由国家重点投资,搞好社会化服务,让农民种粮基本上不费力,有更多的时间外出打工。比如国家最近提出建设6亿亩高产稳产田,这些农田应该属于永久基本农田。由国家出资,把这6亿亩土地做到土地平整,灌溉配套,有农技服务支撑。农民在外打工,在农忙季节不用亲自回来耕种,交点钱就可以享受统一的耕种收割服务。

 

    ■强化主销区责任:中央一号文件还首次提出,主销区的种粮任务要“加大力度落实‘米袋子’省长负责制,进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工,主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。”

 

    近年来,中国粮食生产一直存在从南向北、从东向西转移的现象,越富裕越发达的地区越不愿意种粮,过分热衷拿宝贵的土地来“种工厂、种房子、种城市但却不愿种粮”。这些地区本来的粮食生产自然条件很好,而北方、西部缺水干旱并不适宜发展粮食生产。此次中央出台的政策有助于改变主销区片面忽视粮食安全责任,文件通过赋予主销区的责任,要求其保障本地的生产供应,从而对于食品价格的维持具有重要意义。

 

    ■农产品目标价格补贴机制:中央一号文件首次提及农产品目标价格制度,并提出,将启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点。

 

    过去为了提高农民种粮积极性,我国采取提价与补贴方式,而这两种方式未来都面临很大的压力。目前中国不少粮价已比国际粮价高,而补贴会受制于WTO规则。替代方案是建立农产品目标价格制度,探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革,逐步建立农产品目标价格制度,在市场价格过高时补贴低收入消费者,在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。在继续增加农业补贴资金规模的基础上,完善农业补贴办法,提高补贴的精准性、指向性,新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜,促进补贴资金发挥更大效益。

 

    ■用最严格的制度保证数量质量并重:中央一号文件指出,在重视粮食数量的同时,更加注重品质和质量安全。要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

 

    一直以来,国内农业生产面临化肥农药等各种污染,不仅危及粮食质量安全,也对水资源和土壤等造成污染,破坏了生态环境。如何在实现“吃饱”的基础上让百姓能够“吃好”是目前中国农业面临的最大挑战。

 

    建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度,完善法律法规和标准体系,落实地方政府属地管理和生产经营主体责任,把食品安全纳入考核评价体系,将农产品质量安全监管责任落到实处。

 

    ■划定生态保护红线,建立生态补偿机制:中央一号文件提出,促进生态友好型农业发展,开展农业资源休养生息试点,加大生态保护建设力度,抓紧划定生态保护红线,建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区生态补偿机制。

 

    中国农业资源环境已到了承载极限。中国人均耕地不到世界平均水平的一半,人均水资源2100立方米, 是世界13个最贫水国家之一。化肥的使用量是世界上最高的,大约是年均5800万吨,亩均使用量也远远高于世界平均水平。农药施用年均180万吨,农膜年均240万吨。根据第二次全国土地调查结果,中国有5000万亩左右的耕地受到中重度污染;全国因草原退化、建设占用等因素导致草地减少1.6亿亩,具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少10.7%。土地重金属污染、地下水的过度开采、过度使用化肥农药等问题,亟须得到切实有效的改善。

 

    一号文件提出,要开展农业资源休养生息试点。抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。启动重金属污染耕地修复试点。从今年开始,将在5个方面推进受损害土地休养生息。包括对重金属超标的土地将进行处理、对25度以上陡坡耕地要进行退耕还林、开垦了不该开垦的湿地逐步退耕还湿、饮用水源上游进行农业生产的要退出、对地下水“漏斗”地区严格限制超采地下水。

 

    ■土改修法:地方不能自行试点:这次中央一号文件对三中全会《决定》中提到的农村土地制度改革作出了具体的安排。

 

    党的十八届三中全会《决定》关于土地制度改革有许多很吸引人的亮点,中央一号文件要求有关部门抓紧研究制订这方面的试点方案,只有试点的结果才能决定相关法律修不修、怎么修。

 

    推进土地制度改革将涉及现行法律法规政策的调整,包括土地管理法、担保法、不动产法甚至宪法。涉及重大的法律修订,必须先慎重稳妥地推进试点。由于土地问题高度敏感,中央提出土地制度改革要坚守“四个不能”的原则和底线:土地制度改革怎么改,都不能把农村集体经济组织给改垮了、不能把耕地给改少了、不能把粮食给改滑坡了、不能把农民的利益损害了。

 

    ■农村金融制度创新提上日程:中央一号文件提出,赋予农民承包土地经营权抵押、担保权能,还提出加快农村金融制度创新,通过积极发展村镇银行,支持小额贷款公司,完善地方农村金融管理体制等方式发展新型农村合作金融。

 

    融资难,已成为目前制约中国“三农”发展的重要因素之一。未来中国的农村金融要坚持两条腿走路:其一是通过农地经营权的抵押吸引商业金融进入农村;其二是坚持发展农村合作金融。新型农村合作金融组织可能会是未来几年解决农村金融问题的重点,农村合作金融组织在发展中要防止发生“异变”,只有明确地方政府对新型农村合作金融监管职责,鼓励地方建立风险补偿基金,才能有效防范这些金融风险。

 

(2014年02月17日中国青年报)

编辑: xurui