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徐晓全:领导小组成立助推全面深化改革

时间:2013-12-24 11:28:20 来源:学习时报 作者:

       党的十八届三中全会以“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”为总目标,对全面深化改革做出了总体的战略部署,并且决定成立全面深化改革领导小组,负责“改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。习近平总书记在十八届三中全会上的讲话中指出,“领导小组的主要职责是统一部署全国性重大改革,统筹推进各领域改革,协调各方力量形成推进改革合力,加强督促检查,推动全面落实改革目标任务”。这是中央第一次成立统筹全面改革的领导小组,对于全面深化改革无疑会产生深远影响。

 

       领导小组制度是中国特色的工作机制

 

       领导小组是中国政治所特有的一种组织方式和工作机制,它广泛存在于从中央到地方各级党政机关、企事业单位的相关活动中,如广为人所熟知的中央财经领导小组、外事领导小组、农业领导小组,等等。领导小组不属于国家的基本政治制度序列,不是一种制度化的组织,但事实上却在中国政治运作中具有举足轻重的地位。

 

       领导小组制度是现代科层制度与中国特色社会主义的归口管理制度相结合的产物。现代科层体制需要政府根据职能性质分为不同的职能部门。而由于新中国成立后我国实行中央高度集权的计划经济体制,从中央到地方形成了以部门为单位的“条条关系”。这种条条关系又与地方政府的“块块关系”交织在一起,从而造成了体制的“条块分割”特点。归口管理是指把政府工作按性质归类为财经口、文教口、政法口、农业口、外事口等不同的类别,国务院通过归口管理加强对各职能部门的领导,中国共产党通过归口管理制度加强对政府工作的领导。领导小组制度便是现代科层制度和归口管理制度的产物。在中国政治的运作过程中,领导小组制度对于实现归口管理和协调条块关系发挥了重要作用。

 

       全面深化改革领导小组的成立,意味着中央建立起最高层次的工作机制来负责对改革进行总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,改变了过去以归口管理方式推进各个领域改革的方式,显然会对全面深化改革产生重要的推动作用。

 

       领导小组对全面深化改革的助推作用

 

       根据中国政治和政府运作过程的特点,全面深化改革领导小组的成立将在两大方面助推改革向全面和纵深发展,一是破除部门利益阻碍,二是统筹和敦促改革落实。

 

       破除部门利益阻碍。在“条块分割”体制下,政府部门作为利益主体出现,且具备追求和维护自身利益的权力、动机和资源,具有追求自身利益最大化的倾向。由于部门利益作祟,在改革推进中很多部门不愿意调整和放弃自己的职权,有强烈的冲动去极力扩大本部门权力和谋取本部门利益,由此造成了“政府权力部门化”,“部门权力利益化”,甚至是“部门利益个人化”。部门围绕利益的争夺对改革造成了很大障碍。以地方大部制改革为例,部门利益始终是决定大部制改革中部门设置的关键变量。大部制改革在各地的开展中充满了地方政府部门之间的博弈。各个部门都千方百计维护本部门利益,都用尽浑身解数来说明本部门的重要性,设法保留本部门不被合并或撤销。另外,部门利益还导致了我国立法过程中的“部门利益法律化”倾向。由于我国行政法律法规基本上是由部门来起草的,部门往往利用自己在参与立法和政策制定中的特权和便利,在部门利益的驱动下,通过立法来维护、加强和扩大本部门的权力,减少和减弱本部门应承担的责任和义务,将部门意志上升为国家意志,以部门利益取代国家利益,借强化管理之由,行谋取部门利益之实。这显然违背法治的统一精神,成为改革整体推进的最大障碍。总之,部门利益谋取集团利益,危害公共利益,破坏市场秩序;破坏法治建设,削弱法律权威,违背法治精神;滋生寻租和腐败,破坏社会风气,等等。显然,部门利益的存在是全面深化改革的瓶颈和障碍。

 

       全面深化改革是系统工程,需要具有高瞻远瞩的战略眼光,进行通盘考虑和统筹规划。过去我们在各个领域的领导小组,在政府运作过程中发挥了有效的协调作用,对于克服部门利益给改革造成的阻碍发挥了重要作用。十八届三中全会决定成立领导小组来推进全面深化改革,统筹改革全局,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,显然有利于破除部门利益藩篱,有利于从源头上根除部门利益给改革设置的种种障碍。

 

       统筹和敦促改革落实。“摸着石头过河”和“由点到面”的改革推进方式是中国改革的基本经验。特别是在经济体制改革中,经常采取“试点”的方法,允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法,成功的地方探索会被吸收到中央制定的政策中,然后在全国范围推广并上升为国家制度。例如,家庭联产承包责任制源于安徽凤阳县小岗村农户的自发创造,村民自治源于广西宜州市屏南乡合寨村村民在全国建立的第一个村委会。这两个制度都是对中国农村改革和社会治理产生重大影响的制度创新,是发挥基层自主探索和人民群众首创精神的集中体现。十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”,实际上也是源于近年来基层群众自治深入开展、社会组织等多元治理主体在我国蓬勃发展的实践经验。目前,被学界称为“政府创新”的地方试点改革,在全国各地的各个政府层级、各个领域广泛开展,并逐渐汇聚成中国特色的改革方式,成为观察中国政治的独特窗口。改革开放35年来的实践证明,这种“由点到面”的改革锁定了中国的渐进改革之路,是符合我国国情的成功改革之路,是中国特色社会主义的制度优势之一。另外,这种放手地方试点探索,依靠地方经验推动整体制度变迁的改革方式,缺乏专门的机构去统筹规划和督促落实改革,也存在很多不可避免的弊端。例如,地方试点中充斥着很多劳民伤财的“政绩工程”“面子工程”,存在着很多“口号化”“盆景化”的改革,缺乏改革的长远战略眼光。虽然说改革需要经过“试错”,但如果改革缺乏必要的顶层设计和统筹推进,改革很有可能走不少弯路以及陷入不必要的拖延。更为关键的是,这种试点改革缺乏制度保障,容易走向失败以及陷入不必要的折腾。如有学者指出,基层政府的许多制度创新几乎都面临着严重的制度困境。就是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目,也有差不多1/3名存实亡了。由此可见,总体设计和统筹推进对于改革,特别是对于全面深化改革尤为必要。

 

       如果说过去的35年对改革还处于探索阶段,改革的目标与方向都需要从实践中探索和反复检验,那么全面深化改革的提出无疑意味着改革已经在诸多领域有了明晰的目标,意味着中国特色社会主义制度的未来走向有了总体的战略规划。

 

       中央成立领导小组统筹推进全面改革,在改革中发挥“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”的作用,无疑有利于发挥中央“总揽全局、协调各方”的领导核心作用,盘活中国共产党领导中国特色社会主义的制度优势,有利于最大限度凝聚改革共识,形成改革合力,推动改革向全面和纵深发展。此外,这种改革方式显然也能够改变“头痛医头、脚痛医脚”的单兵突进式改革,有利于减少“伪创新”和“假改革”等等。总之,领导小组制度的建立有利于强化改革的顶层设计和统筹推进,是中国特色社会主义的制度优势所在。特别是在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的今天,国家治理面临的问题日益复杂,通过建立领导小组加强顶层设计,对于全面深化改革具有重要的战略意义。

 

       原标题:领导小组成立助推全面深化改革

编辑: xurui