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陈文辉:完善农业保险制度的几点思考

时间:2013-12-24 12:28:35 来源:经济日报 作者:

       党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善农业保险制度”,是功在当前、利在长远的一项重要举措,是金融服务实体经济在“三农”方面的具体体现。完善农业保险制度,对于巩固我国农业发展的基础,对于农业增产、农民增收、农村发展具有重要意义。

 

       十年农业保险制度回顾

 

       农业保险制度最初是在十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出,即“探索建立政策性农业保险制度”,此后每年的中央一号文件都对农业保险的发展提出了明确要求。从业务发展看,在相当长一段时间内,农业保险一直处于徘徊不前的境地,农民不愿花钱购买保险,投保积极性不高;保险机构承保亏损,承保积极性也不高。2004年至2006年,农业保险年保费收入仅为3.96亿元、7.5亿元和8.57亿元,直到2007年中央财政实行保费补贴试点,农业保险工作才得以快速全面推开,农业保险事业获得了长足发展。

 

       截至2012年底,保险业承保农作物9.7亿亩,占我国主要农作物播种面积的40%,农业保险保费收入为240亿元。2013年11月底,主要农作物承保面积达10.7亿亩,保险金额达1.24万亿元,参保农户数达到2亿户次,保费收入达292亿元,预计2013年保费收入将突破300亿元。我国农业保险业务规模已仅次于美国,居全球第二,成为全球最重要的农业保险市场之一。与此同时,农业保险赔付成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源,2013年1—11月,农业保险为3107万户次的受灾农户支付赔款198.6亿元,还有部分灾害赔付将陆续到位。2013年东北涝灾和南方部分地区高温旱灾,农业保险支付赔款超过50亿元。通过农村调研可以看到,基层干部和农民对这项政策普遍非常欢迎,认为花小钱买平安,即使连续几年没有发生灾害也还会继续买。

 

       可以说,我国农业保险这十年初步探索了一条符合中国国情的发展道路,在贯彻落实中央强农惠农富农政策,防范化解农业生产风险、稳定农民收入、落实国家粮食安全战略和宏观调控政策,以及完善农村社会支持保护体系等方面发挥了重要作用。特别是2012年11月国务院颁布,2013年3月1日起施行的《农业保险条例》,标志着农业保险制度由试点升级为正式确立。农业保险制度今后将不断完善,农业保险作为农村金融的重要组成部分,将更好地服务于整个国家的农业、农村和农民。

 

       完善农业保险制度着力点

 

       一是贯彻落实好《农业保险条例》。《条例》强化了农业保险顶层设计,确立了农业保险经营基本规则,但相对还比较“粗放”,许多方面需要制订相应的配套政策和规章制度来完善和细化。

 

       市场主体管理方面。刚开始做农业保险时,保险机构普遍感觉很难做,不愿参与进来。近年来中央财政进行保费补贴,也没有出现大面积的自然灾害,农业保险经营情况比较好,财务可持续性也比较强,许多保险机构开始要求加入农业保险经营。为促进农业保险的长远健康发展,我们将制定农业保险经营的基本要求,不仅要考虑资本实力,还要考虑专业化服务水平和管理能力,如理赔的快慢、防灾防损能力、农业数据积累和信息处理能力等。监管部门定期公布符合条件的公司目录,供投保农户选择。农业保险政策性很强,我们要研究引导市场主体实现高层次、适度竞争的新途径、新方式。

 

       产品管理方面。很多专家学者认为尽管农业保险不是完全的公共产品,但财政补贴占到保费的60%到80%,也可视为准公共产品,况且农业保险还承担着巩固农业地位的重要任务。所以相对于其他保险产品而言,农业保险产品需要更加严格的监管,做到切实维护农民的利益。以往谈到保险时,大家都知道被保险人可能会有道德风险和逆选择的问题,如某一部分客户因为知道自身健康状况下降或者财产更容易受损,从而比正常客户更加积极向保险公司投保以转移风险。保险机构同样可能存在这样的问题,比如在开展农业保险时选择利润较好或容易经营的产品,使得农民真正迫切需要的农业保险产品缺位或发展不足,或是故意将产品条款设计得很复杂,搞一些陷阱在里面,这种行为如果出现,将对中央惠农政策造成非常负面的影响,对此我们必须高度关注,坚持“零容忍”的监管标准。我们正在考虑制定示范性条款,保险责任要广,保障程度要高,理赔条件要简,费率水平要低,这样才会对农户有吸引力。我们将定期将已审批备案的产品向社会公布,方便各方监督。

 

       服务体系方面。保险服务特别是理赔服务的好坏直接影响到农户和各方对农业保险的评价。监管部门正在研究制定农业保险理赔标准和理赔服务评价体系,譬如赔款必须在规定的期限内支付到农户手中等,要通过高效优质的理赔服务使中央的惠农政策真正落到实处。我们正在研究制定鼓励保险机构加大投入,特别是对基层服务体系投入的长效激励机制。通过多种形式完善农村基层服务体系,将保险服务推进到田间地头,推进到农业生产和农民生活的第一线。推动保险公司除了灾后及时便捷的支付赔款外,还要给农户提供诸如风险预警、风险防范等方面的专业增值服务。如有的公司在台风来临前,出资协助农户将设施大棚的薄膜割掉,帮助农户降低灾害损失。

 

       二是强化农业保险监管。农业保险经营中有大量的财政补贴,对保险公司真正做到依法合规经营提出了更高的要求。在检查中我们发现,地方一些基层政府部门和经办机构不引导农民进行真实投保,而是通过虚假投保、虚假理赔等方式套取财政资金,使得中央的惠农政策难以落到实处。针对这一现象,2014年保监会将完善相关监管规定,以合规性为重点组织对农业保险的专项检查,加大对农业保险违规行为的处罚力度,坚决将这种苗头打击下去,务必使中央惠农政策不在中间环节被截留。

 

       三是切实防范风险。农业保险风险的特点是频率高、年度间分布不均衡、与天气等自然因素高度相关。2012年北京“7·21”暴雨,北京市农业总量并不大,结果也赔了7000万元左右。今年东北洪涝灾害,农业保险仅黑龙江一省赔付就超过27亿元。因此必须通过完善制度,引导保险公司做好农业保险的再保险安排,不能令其存有侥幸心理,觉得连续几年都没发生大灾就不去做再保险安排。另外,相关部门制定的大灾风险准备金管理办法将于2014年1月1日起实施,保监会将每年对大灾风险准备金计提、管理和使用情况进行检查,确保各公司及时足额提取。

 

       四是鼓励支持创新。农业保险的经营是一个世界性的难题,真正做得成功的国家地区不多,而美国、日本、法国等比较成功的国家都给予了大量政府补贴,这是因为农业是特殊的弱质产业,农业保险的风险难以控制,包括自然风险、道德风险、市场风险等。我国除以上风险外,还有一个特点,即我国农业大多数还是分散的、小规模的生产方式,不像美国等国家是集约化、规模化经营,这使得我国农业保险在承保、查勘、定损、理赔和风险管控等方面都存在较大困难。下一步,还是要通过创新的方式和思路,做到既能降低风险和成本,又能提高理赔服务的质量。例如,通过新技术的应用,使农业保险得到可持续发展。有的保险公司建立自己的高炮队,实施人工降雨防雹工作。有的保险公司配备了无人驾驶飞机,除了便于查勘理赔之外,还协助政府统计灾情作出预判。所以要鼓励和支持农业保险机构进行创新,监管部门要以最大的宽容度来对待创新和创新可能带来的问题。

编辑: xurui