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楼建波:加快完善村集体内部决策和监督机制

时间:2014-02-28 14:07:22 来源:中国国土资源报 作者:楼建波

 

 

    北京大学法学院房地产法研究中心主任 楼建波

 

    城镇化和集体土地权利(包括建设用地和农业用地)流转是大势所趋。从技术层面上看,有几个基础性工作需要做在前面:一是集体土地的确权登记;二是必须提前做好用地规划,避免因规划的改变而出现双方扯皮的情况;三是集体经济组织本身必须比较透明,治理结构比较好。

 

    前两项工作的重要性,现在基本形成了共识。但集体经济组织建设的重要性,也应该引起大家的重视。因为成规模的集体土地使用权,是通过集体组织入市流转的。如果集体经济组织的治理结构不完善,没有一套有力的措施去监督乡村干部的话,土地的流转不一定会给农民带来实实在在的利益。

 

    我国农民集体经济组织的发展经历了一个曲折的过程。产生于20世纪50年代初的农业合作社作为第一代农民集体经济组织,是比较纯粹的经济组织。人民公社化运动后,作为经济组织的合作社不复存在,而代之以集体经济组织和基层政权结合的“政社(经)合一”的公社。公社成为农村土地的所有人。1962年9月,《农村人民公社工作条例修正草案》正式颁布,明确规定人民公社的基本核算单位是生产队,实行“三级所有,队为基础”,即包括土地在内的生产资料分别归公社、生产大队和生产队三级所有,而以生产队所有制为基础。十一届三中全会之后,随着农村家庭联产承包责任制逐步建立,农业经营形式转为一家一户模式,集体不再从事农业生产经营。但土地所有权仍然保留在公社、生产大队和生产队手中,即此后的乡、村和村民小组手中。

 

    需要说明的是,农民成立的农民专业合作社、专业农场(庄)、其他合伙农村企业并不是农村土地的所有人,因为农民出资的只能是土地承包经营权。换言之,最重要、最根本的农民集体经济组织,即拥有集体土地所有权的仍是乡、村和村民小组三级集体经济组织。但脱胎于人民公社体制的这三级集体经济组织,行政管理的色彩要大大浓于经济管理的色彩。

 

    1982年《宪法》做出了两项重大规定:将人民公社原来“政经合一”的体制改为“政社分设”体制,设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织;在生产大队的地理基础上设立自然村,在村设立村民自治组织——村民委员会。但到1984年底,我国基本完成由社到乡转变时,由于全国绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动,所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立。

 

    《物权法》第60 条规定,集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。由于许多乡镇、村并不存在真正意义上的独立于政府或村民自治组织的集体经济组织,这些财产的所有权和管理权实质上是由乡镇政府或村民委员会行使的。例如,在最近一轮集体土地确权登记中,土地权属证书往往发给村民委员会。

 

    更为重要的是,虽然《物权法》第59条规定农民集体经济组织的重大事项应当按照法定程序经本集体成员决定。但该条只列举了土地承包方案,土地补偿费的使用、分配等少数事项。大多数涉及集体经济组织成员经济利益的事项,实质上是由村民委员会决定的,而非集体经济成员决定的。

 

    因此,当前集体经济组织政经不分、成员权实质上无法行使这两个问题如果不能得到解决,村干部权力寻租现象就不能得到有效遏制。解决上述问题有两条思路。一是加强外部监督。广州市对村官出国进行限制、北京市海淀区成立农村集体资产监督管理委员会就是这方面的努力。二是完善集体经济组织,使集体经济组织成为真正独立于行政体制的经济实体,量化并扩大其成员权,完善内部的决策、制衡和监督机制。从长远来看,第二条思路才是解决问题的根本之道。党的十八届三中全会要求“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”正是从这一角度提出的。

编辑: xurui